A partir de la Constitución del año 2010, quedó consagrada en nuestro país la legitimidad de las facultades sancionatorias de la Administración. La atención se enfocó en la necesidad de que el ejercicio de la facultad sancionadora se viabilice mediante un procedimiento administrativo, y que se observe necesariamente la garantía fundamental del debido proceso. Este procedimiento administrativo sancionador es, de igual forma, una garantía fundamental. 

Como pilar del debido proceso en materia administrativa sancionadora, se encuentra, entonces, el principio de separación de la función de instrucción del procedimiento y la función decisoria, aspecto que diferencia con mayor intensidad al procedimiento administrativo sancionador de los demás del tipo administrativo. 

El principio de separación de funciones consiste en la necesidad de que en el desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador la función de acusación sea ejercida por un órgano o funcionario/a distinto de aquel que debe adoptar la decisión final sobre la responsabilidad del procesado. La imparcialidad de la que este principio busca ungir al procedimiento administrativo sancionador es el fundamento de otras garantías que le son inherentes, como la presunción de inocencia y el derecho de defensa.  

Previo a la promulgación de la Ley Monetaria y Financiera núm. 183-02, las legislaciones sectoriales que otorgaban facultad sancionadora a órganos o entes de la Administración contenían muy escasa referencia a los/as funcionarios/as competentes de ambas facultades, inherentes a la naturaleza propia del procedimiento, las que deben ser valoradas como verdaderas garantías, previo a la imposición de sanciones. Para esa época, podríamos identificarlas en exiguos ejemplos, entre ellos la Ley General de Telecomunicaciones núm. 153-98, que había sido dictada apenas unos cuatro años antes.  

De manera que la redacción contenida en la Ley Monetaria y Financiera núm. 183-02, del 21 de noviembre de 2002, sobre la existencia de un funcionario instructor de sanciones, constituye un hito al determinar con tal nitidez dicha separación de funciones y  otorgar a la Superintendencia de Bancos y al Banco Central (en el ejercicio de sus respectivas competencias) una integración de principios con un claro matiz de protección de los derechos de los administrados tan necesaria en esa potestad sancionadora.  

Es preciso indicar que, a diferencia de cualquier otra legislación vigente al momento de su incorporación al ordenamiento jurídico nacional, la Ley núm. 183-02, en su artículo 72, no sólo vino a describir la manera en que se debe agotar el procedimiento que podría conllevar a la imposición de una sanción, sino que en la identificación y determinación de tal procedimiento se ocupa de realizar una división clara de la función de instrucción del procedimiento sancionador, la que de acuerdo con el Reglamento de Sanciones admite la presentación de la propuesta del instructor pero refuerza a su vez, la separación de funciones al incluir la participación de la figura del Consultor Jurídico en la preparación de informes que brinden una perspectiva jurídica adicional que apoye la toma de una decisión administrativa.  

De esta manera, la figura del funcionario instructor de sanciones realizó su estreno en el ordenamiento jurídico de la República Dominicana, presentándose como un hecho inédito. A su vez, hay que valorar que su inclusión en la Ley Monetaria y Financiera no se limitó a establecer la figura del instructor, sino que dejó claro que sus funciones, tendentes a la investigación de la comisión de infracciones, consisten esencialmente en practicar las pruebas necesarias para esclarecer todas las circunstancias que rodean los hechos que pueden determinar la imputación de infracciones y tramitar el procedimiento sancionador formalmente, mediante un pliego inicial de cargos, que se debe notificar de manera conjunta con los elementos probatorios pertinentes a la entidad y/o personas presuntamente responsables, indicándoles el plazo que poseen para ejercer su derecho de defensa. Estas garantías se verifican hoy claramente en la Ley núm. 107-13 sobre los derechos de las personas y de procedimiento administrativo, pero que para el año 2002 eran de avanzada y que, por supuesto, merecen ser reconocidas como verdaderas innovaciones introducidas por los redactores de la Ley Monetaria y Financiera, dentro de ellos juristas y especialistas de los que hoy podemos decir brindaron avances paradigmáticos al derecho administrativo sancionador de nuestro país.  

Por otro lado, se aprecia también que la fase decisoria de estos procedimientos, es decir, la relativa a la declaración de responsabilidad y la determinación de la sanción, si fuere de lugar, le corresponde a una autoridad de la Administración Monetaria y Financiera, en este caso al superintendente de Bancos, o al funcionario que este delegue, lo que demuestra el otro lado de la balanza en cuanto al conocimiento de los casos de esta naturaleza. 

Particularidades de la separación de funciones de instrucción y de decisión en la normativa sectorial monetaria y financiera. 

El/la funcionario (a) instructor de sanciones de la Superintendencia de Bancos es designado mediante circular dictada por el superintendente de Bancos, en la que además se le otorga al instructor la facultad de firmar, tramitar y notificar circulares contentivas de pliegos iniciales de cargos.  

La designación del instructor por parte del Superintendente mediante circular podría dar lugar a una serie de preguntas, tales como: ¿Por qué es necesaria la emisión de una circular para el nombramiento de este funcionario en particular? ¿No basta con una acción de personal o cualquier otro instrumento de designación? ¿Está el superintendente de Bancos delegando funciones en el instructor de sanciones mediante esta circular? ¿Por qué se dicta una circular para autorizar al instructor a realizar pliegos de cargos? ¿No es esa una función que le viene dada por ley? 

A continuación, damos respuestas a estas interrogantes. 

El superintendente de Bancos tiene a su cargo la dirección y representación de la Superintendencia de Bancos y, en tal virtud, es en principio la única autoridad competente para dictar los actos administrativos emanados de la institución, los cuales estarán contenidos en circulares, ya que esta es la denominación que reciben los actos de la Superintendencia de Bancos, según lo dispuesto por el artículo 4, literal f) de la Ley Monetaria y Financiera núm. 183-02. Sin embargo, el artículo 21, literal e) de la ley, establece que el superintendente de Bancos podrá delegar la facultad de dictar circulares en otros funcionarios. 

Es esa necesidad de delegación, lo que justifica que el instructor de sanciones deba ser designado por el Superintendente de Bancos mediante una circular, pues sin ella, a su vez, el instructor no podría emitir las circulares que contienen los pliegos iniciales de cargos, que son en esencia, actos administrativos de trámite. 

Es preciso aclarar la naturaleza de esta delegación, pues en efecto el Superintendente no delega en el instructor la facultad de iniciar procedimientos sancionadores administrativos, pues esta es una facultad dada y reservada para el funcionario instructor de sanciones. La realidad es que esta es una atribución que al instructor le viene dada por ley. 

No se trata entonces de una delegación de competencia, como la concebida en el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Administración Pública núm. 247-12 del 9 de agosto de 2012, sino de una delegación de firma conforme con lo dispuesto en el artículo 59 de la indicada ley, y es esta delegación la que permite que el instructor de sanciones de la Superintendencia de Bancos pueda manifestar el resultado de sus labores de instrucción a través de una circular emitida bajo su firma. Esto fortalece el propio principio de separación de funciones y se logra a partir del contenido del procedimiento administrativo sancionador definido por la Superintendencia de Bancos en función de las disposiciones de la Ley Monetaria y Financiera.